每經(jīng)記者  何珺

話題緣起

        作為農(nóng)村一切制度之根本，土地制度既關(guān)系著農(nóng)民的生存問題，也是城鄉(xiāng)關(guān)系的重要紐帶。在剛出臺的中央一號文件中，農(nóng)村土地制度改革占了不小的篇幅。伴隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，力保18億畝耕地紅線、嚴(yán)管征地、清理小產(chǎn)權(quán)房等都成為刻不容緩的任務(wù)。

        因此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》邀請兩位“三農(nóng)”專家為您解析這些重點(diǎn)或難點(diǎn)。

兩者矛盾并不大

        NBD：2月1日，中農(nóng)辦在解讀中央一號文件時表示，“城鎮(zhèn)化一定會占用一些農(nóng)田”。請問“加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”和“保18億畝耕地紅線”之間是否存在矛盾？

        鄭風(fēng)田：的確會存在一些沖突。為保障糧食安全，中央劃定18億畝耕地紅線，用控制征地指標(biāo)的方法來約束占地行為，但一刀切的“泛糧食安全”政策，使得目前農(nóng)村土地大多處于封凍狀態(tài)。值得關(guān)注的是，這次一號文件提出的一些措施，已經(jīng)在由“泛糧食安全”轉(zhuǎn)向“有針對性的口糧安全”，比如提出重點(diǎn)建設(shè)800個產(chǎn)糧大縣等。另一方面，在城市生活的人，平均占地面積比在農(nóng)村的小得多，所以通過城鎮(zhèn)化，一部分農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移出去后，很可能多騰出一部分耕地。從這個角度看來，城鎮(zhèn)化將有利于耕地面積的擴(kuò)大。

        黨國英：兩者之間的矛盾并不大。目前實(shí)施的耕地“占補(bǔ)平衡”的政策可以解決這個問題，即  “占一畝，補(bǔ)一畝”。如果說，因?yàn)槌鞘腥狈ν恋囟绊懥顺鞘谢M(jìn)程，這是缺乏依據(jù)的。數(shù)據(jù)表明，我國城市利用現(xiàn)有土地還能容納1倍以上的人口。

        NBD：如何平衡城鎮(zhèn)化和?！?8億畝耕地紅線”之間的關(guān)系？

        黨國英：現(xiàn)在的問題不是沒有土地，而是土地集約利用水平太差，城市建設(shè)用地和農(nóng)村耕地都存在浪費(fèi)現(xiàn)象。算上村莊內(nèi)企業(yè)占地，我國村落占地17萬平方公里，有效整理后至少可釋放出1億畝土地，足以滿足城市擴(kuò)張需求。

        鄭風(fēng)田：還有一個問題值得關(guān)注，現(xiàn)在的農(nóng)村人口大多是從西部地區(qū)向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移，對東部城市來說，現(xiàn)有的建設(shè)用地指標(biāo)未必夠用。所以我覺得，應(yīng)該建立一個激勵政策，比如長三角、珠三角地區(qū)吸收了大量來自外省的農(nóng)民工，就應(yīng)該讓用地指標(biāo)也隨之“轉(zhuǎn)移”。

要保護(hù)農(nóng)民利益

        NBD：城鎮(zhèn)化的過程中，難免要涉及對農(nóng)村集體土地的征用，目前存在的主要問題是什么？

        黨國英：現(xiàn)在的土地制度主要面臨三個問題：

        一是征地的范圍太大；

        二是征地過程中不允許農(nóng)民說“不”，集體所有制變成了村干部的所有制；

        三是對公益性和非公益性用地區(qū)分的界限模糊。眼下對這個問題的爭議很多，但“已經(jīng)關(guān)注”還是比“無人問津”要強(qiáng)。

        鄭風(fēng)田：我舉兩個例子，巴西通過政府強(qiáng)制征地把大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，結(jié)果一無所有的農(nóng)民最終進(jìn)了貧民窟。但在我國臺灣地區(qū)，農(nóng)民進(jìn)城后可以通過賣地等多種方式獲得大量的補(bǔ)償，因此他們在城市里也生活得很好。

        由此可見，城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵之一是，農(nóng)民能從土地增值中收益。否則，一旦進(jìn)城后的農(nóng)民手頭沒錢，又無“老家”可回，就可能出現(xiàn)貧民窟。

        NBD：如何確保征地的合法性？征地制度的改革方向是什么？

        鄭風(fēng)田：雖然去年的十七屆三中全會對區(qū)分公益性用地與非公益性用地已有所規(guī)定，但在絕大多數(shù)地方政府的實(shí)際操作中，還是將各種項(xiàng)目都裝到“公益性”的框子里。因此，必須從國家層面明確界定兩者的區(qū)別。

        此外，一號文件提出，用3年時間完成農(nóng)村集體土地確權(quán)工作。這很重要，但也只能增加農(nóng)民土地被拿走的難度，我覺得只有取消現(xiàn)行的征地制度，才能真正保護(hù)農(nóng)民的利益。

        如果國家要進(jìn)行公益性建設(shè)，可以由市場決定價格，由地方人大代表來投票表決是否屬于  “公益性征地”。

從城鎮(zhèn)推物業(yè)稅

        NBD：清理小產(chǎn)權(quán)房已被定為今年國土資源工作的重中之重，國土部曾表示，“今年如不清理小產(chǎn)權(quán)房，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快后，問題的蔓延將進(jìn)一步加速，范圍會進(jìn)一步擴(kuò)大?！痹撊绾卧诔擎?zhèn)化的同時，處理好小產(chǎn)權(quán)房問題？

        鄭風(fēng)田：大量人口轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市后，會增加潛在的買低價房的需求。而小產(chǎn)權(quán)房之所以不被土地管理部門承認(rèn)，源于《土地管理法》規(guī)定，城市化的農(nóng)村土地要劃為國有，要經(jīng)過征地程序。

        為什么農(nóng)村的土地變成城鎮(zhèn)后就必須歸為國有？最核心的依據(jù)是，憲法規(guī)定  “城市土地歸國家所有”。我提倡廢除這條規(guī)定，并還給農(nóng)村土地建商品房的權(quán)利，對于劃定商品糧基地的農(nóng)村土地嚴(yán)格管理，其他土地應(yīng)該允許農(nóng)村自由處置，要允許農(nóng)民享受到城鎮(zhèn)化帶來的土地增值后的收益。

        在一些城市，賣地收入占到地方財(cái)政的很大一部分，導(dǎo)致地方政府在地價低時炒高地價，在地價高時卻坐視不管，這也是目前房價高漲的主要原因。所以，我認(rèn)為應(yīng)該從小城鎮(zhèn)建設(shè)初始，就開始實(shí)施物業(yè)稅改革，減少地方財(cái)政對“賣地”的依賴。

        NBD：對天津采取的“宅基地?fù)Q房”的措施，即騰出宅基地發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，所換房屋仍是集體產(chǎn)權(quán)的方法，是否值得推廣？

        黨國英：宅基地?fù)Q房，其實(shí)也是對占用農(nóng)民宅基地的一種補(bǔ)償手段，只不過補(bǔ)的不是現(xiàn)金而是房子。制度本身不存在是否合理的問題，關(guān)鍵要看補(bǔ)償?shù)牧Χ葔虿粔?，以及一旦出現(xiàn)商業(yè)性用地的情況，農(nóng)民是否有拒絕的權(quán)利等。

        結(jié)束語：感謝兩位專家的精彩分析，期待在今年“一號文件”惠農(nóng)政策的帶動下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步伐能加快，同時有序推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。

　對話記者　  　

每日經(jīng)濟(jì)新聞記者：何珺

　對話嘉賓　  　

黨國英  社科院農(nóng)村發(fā)展研究

        所研究員鄭風(fēng)田  中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與

        農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長



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