馮海寧

        所謂土地一級開發，是指按照城市規劃、城市功能定位和經濟發展要求，由政府或其授權委托的企業，對一定區域范圍內的城市國有土地、鄉村集體土地進行統一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當的市政配套設施建設，讓“生地”變成“熟地”，再對“熟地”進行有償出讓或轉讓的過程。目前土地一級開發部分被政府土地儲備部門壟斷或變相壟斷。

        政府土地儲備部門壟斷或插手土地一級開發，不僅存在腐敗空間，而且還存在“無錢無力”等問題。政府退出土地一級開發后，顯然有利于壓縮腐敗空間，通過招標機制讓土地一級開發市場運作更加公開透明；而且，有利于控制和降低土地一級開發成本，提高開發效率，讓土地開發真正邁向市場化。這都是政府退出土地一級開發的種種好處。

        不過，政府退出土地一級開發是一把“雙刃劍”，不利的一面也很明顯，比如說，從拆遷角度看，就不利于拆遷戶權益保障。盡管在過去一系列暴力拆遷事件中，既有地方政府主導的拆遷，也有開發商主導的拆遷，但總的來說，開發商所主導的拆遷事件，手段更為惡劣，行為更為暴力。

        在土地一級開發中，政府主導土地拆遷，至少能在表面上保證公共利益最大化。比如，承擔起保護某些重要產業、救助低收入人群和住房困難人群的社會責任，而且拆遷手段不會像開發商那樣惡劣，暴力對待拆遷戶會有所顧忌，畢竟政府是包括拆遷戶在內的人民的政府，要維護自己形象。而開發商主導拆遷，可能會顧及不了公共利益和拆遷戶權益。

        在現實中，有關開發商暴力拆遷的案例，比政府暴力拆遷案例多幾倍。開發商有放毒蛇逼人搬遷的，還有的采用砸鎖、淋毒水、放炸藥等手段逼遷的，輕則讓拆遷戶驚恐不安，重則造成傷亡，甚至引發群體性事件，例如，貴州去年就發生一起開發商暴力拆遷引發民眾堵路的群體性事件。

        為了遏制暴力拆遷切實維護拆遷戶權益，今年1月份公布的《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》規定，縣級以上地方人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。顯然，新拆遷條例擬規定土地的征收、拆遷主體為政府，而非開發商。可惜，這一條例至今不見出臺。

        如果新拆遷條例最終把政府確定為拆遷主體，無疑，國土部的“政府不得直接插手土地拆遷”規定就顯得十分尷尬。在我看來，為了不讓土地一級開發市場化改革與新拆遷條例起沖突，在土地一級開發中，安置與補償兩個環節最好不要交給開發商，而是由政府來完成，因為維護拆遷戶權益與社會和諧穩定本就是政府的責任。

        我以為，土地一級開發市場化是大趨勢，但市場化并不意味著政府徹底甩手不干，該政府干的活如安置、補償，絕對不能交給開發商去干，因為以追求利潤為目的的開發商，很有可能為了壓低拆遷成本、提高拆遷效率而使用暴力手段。地上及地下市政基礎設施和社會公共配套設施建設等工作，則可以交給開發商去干。

        無疑，政府部門每一項新規在出臺之前，在考慮到諸多好處的同時，也要看到規定不利的一面，尤其是不能違背民意，不能和即將出臺的新法規撞車。我并不反對土地一級開發市場化、公平透明化，但我不認同傷害公民權益的市場化改革。因此，“政府不得直接插手土地拆遷”這一規定應該改一改。



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