◎魯政委 (興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學家市場研究總監(jiān))

12月13日，中央城鎮(zhèn)化工作會議（以下簡稱“會議”）閉幕。這標志著我國新型城鎮(zhèn)化總的指導方針、規(guī)劃、任務等的確立，標志著新型城鎮(zhèn)化的全面啟動。

“會議”從對象、用地、資金、布局、文化、管理等六個方面對新型城鎮(zhèn)化進行了部署：

對象——“堅持自愿”

眼下主要是已在城鎮(zhèn)務工、生活下來的農(nóng)民工，讓其在所在城鎮(zhèn)落戶。“會議”認為：“從目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展要求來看，主要任務是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力”，“優(yōu)先解決存量，有序引導增量”。

這涉及兩個方面的問題：一是農(nóng)民工自身是否愿意落戶？“會議”要求“堅持自愿”、“充分尊重農(nóng)民意愿”，這意味著不能趕農(nóng)民進城、趕農(nóng)民上樓，但“財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤”則可能退化為實際執(zhí)行中地方政府“趕”的誘因之一。二是在農(nóng)民主觀上愿意進城的情況下，如何確認其在城里務工生活的時間長短是一個關鍵。由此，已在當?shù)刭徺I住房、或更早申領居住證的務工人員，很可能是能最先獲得落戶資格的，因為這些人被證明有在當?shù)厣嫦氯サ哪芰Α⒛軌蜇摀數(shù)厣鐣Ｕ虾蜕畛杀荆瑥亩哺敢鉃楫數(shù)卣邮铡?/p>

用地——“嚴控增量”

未來城鎮(zhèn)化主要不是“攤大餅”式的空間擴展，而是集約用地、功能提升。

“會議”要求：“嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結構，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設用地集約化程度。耕地紅線一定要守住，紅線包括數(shù)量，也包括質(zhì)量。城鎮(zhèn)建設用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無節(jié)制擴大建設用地，不是每個城鎮(zhèn)都要長成巨人”，“城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結構的規(guī)劃”。

這意味著十八屆三中全會提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”及其由此賦予農(nóng)民的各種權能，都必須置于四條劃定的邊界之下考慮才有意義：（1）“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”；（2）“城市開發(fā)邊界”；（3）“耕地紅線”；（4）“生態(tài)紅線”。

資金——“多元可持續(xù)”

“會議”主要從五個方面規(guī)劃了新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)的資金來源：

第一個方面是確定地方主體稅種，從成熟經(jīng)濟體來看，房地產(chǎn)稅是地方稅收中最主要的來源；

第二個方面是轉(zhuǎn)移支付制度，“會議”表示“（將）建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制”；

第三個方面是發(fā)債，“會議”要求 “在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度”，這意味著，未來將修改《預算法》，允許地方政府獨立發(fā)行市政債。

市政債主要有兩類：一類是“一般責任債券”，由地方政府承諾以財政收入償還；一類是 “項目收益?zhèn)保怯商囟椖楷F(xiàn)金流來償還債務。在完善的地方舉債機制建立前，后者可以先行推出。

第四個方面是利用政策性金融機構融資，“會議”表示“當前要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機構在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”，所謂“現(xiàn)有政策性金融機構”可能主要是國家開發(fā)銀行，這意味著此前一度確立的其“商業(yè)化改革”方向可能發(fā)生轉(zhuǎn)變，未來其所承擔的融資可能轉(zhuǎn)為由“城市基礎設施、住宅政策性金融機構”來承擔，或者可能直接將國開行改革成為未來的城市基礎設施、住宅政策性金融機構的一部分；

第五個方面是吸引社會資本，“會議”提出，民間投資可以通過“特許經(jīng)營”的方式“參與城市公用設施投資運營”；而價格改革，則主要調(diào)整目前過低的公共服務價格，提高服務價格后相當一部分基礎設施的運營在商業(yè)上變得可持續(xù)，也能夠成為吸引民間資本的因素。

一旦上述五個方面到位，總體中國地方債的風險其實就已基本消除：第一、二個方面解決了財力和事權的匹配問題；第三、四個方面則解決了地方債務集中到期可能造成的流動性風險；第五個方面能夠通過增加資本金、提高營運效率和收益，改變基礎設施的高負債狀況。

布局——“一張藍圖干到底”

“會議”從三個方面對新型城鎮(zhèn)化的布局進行了部署：

一是宏觀布局，主要是主體功能區(qū)劃分、“兩橫三縱”城市化布局和三大城市群。從主體功能區(qū)來看，可以分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四類，其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域包括環(huán)渤海、長三角和珠三角3個區(qū)域；重點開發(fā)區(qū)域包括冀中南地區(qū)、太原城市群、呼包鄂榆地區(qū)、哈長地區(qū)、東隴海地區(qū)、江淮地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)、中原經(jīng)濟區(qū)、長江中游地區(qū)、北部灣地區(qū)、成渝地區(qū)、黔中地區(qū)、滇中地區(qū)、藏中南地區(qū)、關中-天水地區(qū)、蘭州-西寧地區(qū)、寧夏沿黃經(jīng)濟區(qū)和天山北坡地區(qū)等18個區(qū)域。

從“兩橫三縱”來看，其中，“兩橫”是指亞歐大陸橋一線（連云港-鄭州-西安-烏魯木齊）沿線和長江沿線；“三縱”是指沿海、京哈京廣、包昆（包頭-呼和浩特-昆明）。從三大城市群來看，主要是指“京津冀、長三角、珠三角”。

確定主體功能區(qū)，主要是借鑒國際成功經(jīng)驗、充分發(fā)揮各地域自然條件優(yōu)勢、避免對生態(tài)環(huán)境破壞；確定“兩橫三縱”，主要是因為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是緊密結合的，工業(yè)化必須依托于便捷交通；而從完成城鎮(zhèn)化的先行者的經(jīng)驗來看，一般也是在交通便利、產(chǎn)業(yè)發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)化也更容易自然形成；三大城市群，則只是對于既成事實的承認和擬進行優(yōu)化。

二是微觀布局，“會議”主要強調(diào)兩個問題：（1）環(huán)境問題：“把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。”（2）要由空間擴張轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g優(yōu)化。

三是要求規(guī)劃必須具有嚴肅性和一致性。“會議”提出要“一張藍圖干到底”，“城市規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能政府一換屆、規(guī)劃就換屆”，“（規(guī)劃）形成后要通過立法形式確定下來，使之具有法律權威性”。

文化——“記得住鄉(xiāng)愁”

“會議”要求尊重自然環(huán)境、人文歷史、確保建筑質(zhì)量。特別是“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈”，“在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件”這種文字作為要求正式提出，殊為難得。這也意味著，新型城鎮(zhèn)化將反對大拆大建，更注重對自然的尊重和對傳統(tǒng)的保護，而這正是城鎮(zhèn)化先行者走過城鎮(zhèn)化道路后所積累起的寶貴城市發(fā)展經(jīng)驗共識。

展望——機遇和挑戰(zhàn)

筆者認為，短期內(nèi)戶籍不會一下“全面放開”，而是“差別化的落戶政策”，京滬廣深四個大城市仍然會控制，但小城鎮(zhèn)、中小城市戶籍會較快放開。城鎮(zhèn)服務業(yè)的發(fā)展將迎來黃金時期，特別是交通、環(huán)保等城市基礎設施。

城市外延式“攤大餅”階段結束，內(nèi)涵式的結構優(yōu)化成為重點，地方政府收入從征地賣地轉(zhuǎn)向征收房地產(chǎn)稅。對于房價有“加持”作用。因為價格上漲壓力大的一線城市在嚴控戶籍的同時嚴控城市的外延擴張，可能成為價格繼續(xù)上漲的支撐因素；而對供給已經(jīng)過多的二、三、四線城市，“會議”提出的“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制”則有助起到一定支撐作用。但即便是一線大城市，考慮國際環(huán)境的變化和過去鋼筋水泥城鎮(zhèn)化基本結束，房地產(chǎn)的風險已經(jīng)值得高度警惕，筆者仍堅持2017~2022年中國房地產(chǎn)可能出現(xiàn)一波劇烈調(diào)整的預期。