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每經記者 張鐘尹 每經編輯 畢陸名

《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱“PPP條例意見稿”）一經公布，近一個月來引起廣泛討論，目前正在征求社會各界意見。

8月16日，國務院法制辦召集部分政府和社會資本合作（PPP）領域專家，就PPP條例意見稿征求專家意見。

就在同一天，中國財政科學研究院舉辦“PPP立法研究成果發布暨研討會”（以下簡稱研討會）。財政部PPP中心主任焦小平在會上表示，PPP從治理模式改變、管理模式的改變最后要達到提質增效，其核心價值觀、核心理念就是提質增效。從PPP的本質來說，就是選擇政府自己做更好還是市場做更好，PPP物有所值是比較概念，有的專家說“物有所值”應該寫成“物超所值”。

PPP中需剝離政府多重角色

自2014年中央大力推廣PPP模式以來，PPP項目數量和投資額呈現爆炸式增長。

財政部PPP中心數據顯示，截至今年上半年，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目達到13554個，累計投資額16.3萬億元。

今年以來，我國龐大的PPP市場在不斷規范之中，PPP條例意見稿出臺便是重要標志。從《每日經濟新聞》記者了解情況來看，業界對此文件評價很高。

中國財政科學研究院院長劉尚希在上述研討會上表示，PPP條例意見稿有所進展和進步，體現“共治理念”。以“共治理念”推進PPP的立法，意味著要多元、共同治理，政府、市場、社會都參與進來。

無法回避的現實是，目前實踐中確實存在PPP項目的社會資本方往往重建設、輕運營等問題，劉尚希認為，導致這一狀況的重要原因是不確定性太多。在PPP項目的推進過程中，政府面臨行政主體、經濟主體、民事主體等多重身份轉換，導致社會資本方對政府的不信任，政府也對社會資本方存有疑慮，擔心項目出問題，政府要對債務兜底。

而如何有效解決這一問題呢？這還與PPP條例的定位問題有關，劉尚希觀點認為，PPP立法是針對多元主體之間平等的伙伴關系，定位應當是以民商為基礎、以市場為導向、以社會為本位，而不是經濟法或行政法。

在他看來，PPP的目的是為老百姓提供公共服務，這也是公共服務供給側結構性改革的一個重大舉措。既然是提供公共服務，就要強調“社會本位”。只有定位為民商法，才能真正把政府與社會資本之間的關系在法律上作出明晰的確定。

此處的關鍵就在于，需要把政府從多層主體、多重角色中剝離出來，確定其經濟主體、民事主體的地位，PPP立法應當定位于調整平等主體之間的經濟關系。

“要解決政府和社會資本方相互之間的信任問題，需要增加一些將政府的行政主體身份與經濟主體身份相區分的規定。”劉尚希強調，將PPP項目中政府定位為經濟主體、民事主體，促使其與社會資本方平等地開展合作，是雙方建立信任關系的定心丸。

專家：應考慮物有所值評價

目前，PPP條例意見稿中未包括PPP項目要進行物有所值評價。但記者注意到，財政部PPP的入庫項目，項目公開信息中包含物有所值評價相關信息。

這也是業界討論較多的一個關鍵點。什么是物有所值？

根據財政部的規定，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。

其包括定性評價和定量評價，定量評價可作為項目全生命周期內風險分配、成本測算和數據收集的重要手段，以及項目決策和績效評價的參考依據。

舉個例子，根據財政部PPP中心網站，已進入執行階段的山東省濟寧市汶上縣中都怡養苑醫養結合項目的物有所值評價定性分析，設置全生命周期整合潛力、風險識別與分配、潛在競爭程度、政府機構能力等七大基本指標。

北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥告訴《每日經濟新聞》記者，物有所值評價在PPP當中已經有大量實踐，以后可能還會用到，這次PPP條例意見稿中沒有提到，建議立法中給予考慮。可以在實施方案中對定性的物有所值評價作出要求，作為PPP可行性論證的組成部分。

一位財政系統人士告訴《每日經濟新聞》記者，物有所值和財政可承受能力是兩項工作，只有設置物有所值環節，才知道項目到底是否適合做PPP，才能夠明確政府支出責任是否在財政承受能力之內，即一般公共預算支出比例的10%。