每經記者｜宋欽章    每經編輯｜馬子卿    

近日，江陰市人民政府發布公告稱，根據中央和省關于防范化解地方政府債務風險的要求，江陰市月城鎮投資有限公司、江陰新港投資管理有限公司自公告之日起退出政府融資平臺，不再承擔政府融資職能。

雖然國有企業退出政府融資平臺并不罕見，但記者注意到，據不完全統計，年內江蘇省地方政府及國有企業發布類似的公告有十余條，涉及的“退平臺”國有企業不少于40家，其中大多數存在城投背景。

中證鵬元研發部高級董事吳志武認為，城投企業經歷多年的市場化轉型后取得了一定的成效，另外，該現象也受到江蘇省強化對融資平臺監管的影響。

江蘇多家國有企業不再承擔政府融資職能

9月4日，江陰市人民政府發布《關于部分公司市場化轉型的公告》稱，根據中央和省關于防范化解地方政府債務風險的要求，江陰市月城鎮投資有限公司、江陰新港投資管理有限公司自公告之日起退出政府融資平臺，不再承擔政府融資職能。

《每日經濟新聞》記者注意到，以上兩家退出政府融資平臺的企業均為江陰市國有企業，且后者在企業預警通統計口徑下，為城投子公司。而此情況并非孤例。

8月22日，盱眙縣天源控股集團有限公司在官網稱，集團下屬子公司江蘇天源建設集團有限公司等5家已轉型為市場化運作的國有企業，自公告發布之日起退出政府融資平臺，不再承擔政府舉債融資職能，轉型后的國有企業依法開展市場化經營、自負盈虧，政府出資機構以出資額為限承擔有限責任。

同日，淮安新城投資開發集團有限公司發布公告稱，淮安生態新城物業服務有限公司現轉型為市場化運行主體，退出政府融資平臺，不再承擔政府融資職能，公司轉型后依法開展市場化經營、自負盈虧，后續舉借的債務，政府不承擔任何償債責任。

在企業預警通統計口徑下，盱眙縣天源控股集團有限公司和淮安新城投資開發集團有限公司均為城投公司。也就是說，退出政府融資平臺的幾家均是城投子公司。

據《每日經濟新聞》記者不完全統計，2023年以來江蘇省地方政府及國有企業發布類似的公告有十余條，涉及的“退平臺”國有企業不少于40家，其中大多數可被歸類為“城投子公司”。

推動融資平臺公司整合撤并和市場化轉型

國企退出地方政府融資平臺并不是新鮮事，業內有觀點認為，2015年以來，在新《預算法》和“國發43號文”等政策指引下，“退平臺”更多地指向剝離地方政府舉債融資職能。

在1994年的《預算法》下，地方政府沒有舉債能力，于是地方政府開始在當地建立專門的融資平臺，也常指城投公司，負責相關業務，以規避預算法對地方政府舉債的約束。2014年修訂通過的新《預算法》實施以后，地方政府發債主體地位被明確，但是額度有限，地方政府此前通過其他主體進行融資的渠道仍發揮作用。

2014年10月，國務院一則重要文件的發布，釋放了地方債務嚴控和城投公司轉型的信號，即《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號，下稱“國發43號文”）。《意見》要求，明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。

記者從業內了解到，2015年及以后國企“退平臺”的主要原因是響應國發43號文等重要文件精神，以及在監管部門關于化解地方政府隱性債務風險的要求之下，不斷規范發展，實現市場化運營轉型，退出融資平臺，劃清與政府的界限。

中證鵬元研發部高級董事吳志武在接受《每日經濟新聞》記者采訪時補充，從業務發展層面來看，城投企業聲明退出平臺，不再承擔政府融資職能，反映其隱性債務已經化解完畢且不再承擔公益性項目，同時，對政府項目的參與是以市場化的身份參與，城投企業與政府的業務關系也發生了重要的重構。“因為在有關政策規定下，地方投融資平臺參與政府項目需要市場化的身份，如果不退出平臺，表明身份未轉變，其參與政府的項目會受到較多限制。”

除了剝離政府融資功能以及市場化轉型的需要，國企退出融資平臺也是為了規避融資監管，從而拓寬融資渠道。

如2021年7月原銀保監會發布的《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監發〔2021〕15號，下稱“15號文”）要求，對承擔地方政府隱性債務的客戶，銀行保險機構還應遵守以下要求：一是不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質的融資，二是不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資。

安信固收池光勝團隊在研報中認為，“15號文”以后，隱債主體的融資受到明顯約束，部分企業通過為配合銀行等融資渠道合規性，甚至可能多次發布“退平臺”聲明。

興業固收黃偉平團隊在研報中認為，企業“退平臺”的積極性或源于兩個方面：一是為了松綁融資約束，“退平臺”后企業發債融資更為順暢；二是為了更好地開展業務，提升自身造血能力。

值得注意的是，與往年不同的是，今年以來“退平臺”現象密集出現在江蘇省，這背后是否存在特殊原因呢？

吳志武表示，江蘇省內國企“退平臺”如此積極且集中，應當是兩個方面的因素在起作用。“第一個因素是，城投企業經歷多年的市場化轉型后取得了一定的成效，部分城投企業不僅不再承擔政府融資職能，不再從事公益性項目，而且為政府負擔的隱性債務也已經化解完畢，企業具有一定的造血能力。在此情況下，這部城投企業出于更好地拓展業務和開展市場化融資的需要，主動聲明‘退平臺’，以響應監管政策。”

第二個因素是受到江蘇省強化對融資平臺監管的影響。2021年江蘇省出臺了《關于規范融資平臺公司投融資行為的指導意見》。該文件指出，“各地政府應當加強融資平臺公司全口徑債務監測管控，全面摸清融資平臺公司政府隱性債務、經營性債務和或有負債底數”“地區年度新增經營性債務融資規模，原則上要與地區名義經濟增速、項目投資資金需求、預期回報水平和對應融資主體的償債能力相匹配”“各地國資監管部門應當建立融資平臺公司資產負債約束指標，并按不同行業、不同類型、不同評級對各融資平臺公司實行融資限額和負債比率管理。”

據了解，該文件還提出，“‘退平臺’的國企將不納入經營性債務主體名錄管理，從而在經營性融資上有所放松。因而，江蘇省內國企積極‘退平臺’也是出于降低省內監管政策影響的需要。”

《每日經濟新聞》記者注意到，在江蘇省財政廳近期發布的《關于江蘇省2023年上半年預算執行情況的報告》（下稱《報告》）中，上半年財政重點工作情況部分提到，推動融資平臺公司整合撤并和市場化轉型，持續開展高成本債務“削峰行動”，對市場關注度高、存量債務規模大、兌付期集中、資金鏈緊張的融資平臺公司實行“一戶一策”指導。

在下半年主要工作打算部分，《報告》指出，把防范化解風險作為當前工作的重中之重，扎實開展全口徑債務統計、監管，穩妥做好隱性債務和融資平臺經營性債務管控工作。

“退平臺”后城投企業將迎哪些改變

前面提到，“退平臺”的國企大多有“城投”背景。吳志武認為，從目前來看，退出平臺后地方政府與城投企業在業務、經營管理方面的關系并未發生徹底的轉變。

吳志武表示，城投企業業務主要來源于地方政府，城投企業仍然在承擔政府的一些職能，甚至包括融資職能，經營管理上仍然受到地方政府巨大的影響。同時，城投企業還不具備完全的市場化競爭能力，需要地方政府給予較多的支持，因而城投企業退出平臺后與地方政府的關系實質上的改變較少。

不過，吳志武也指出，由于隨著我國地方政府債券制度的建立，我國新的政府投融資制度已經確立，城投企業向市場化轉型已是大勢所趨。在此背景下，城投企業成功向市場化企業轉型后，與地方政府的關系會發生一定的變化。

吳志武表示，這個變化將來自兩方面。一方面，我國近階段對國企改革的要求是，地方政府要求由管資產實現向管資本的轉變，要求正確履行出資人職責，這勢必推動地方政府對城投企業的管理模式發生轉變。

另一方面，隨著城投企業向市場化方向轉型以及市場化業務的逐步發展壯大，地方政府也需要減少對城投企業的經營管理進行太多干預，也需要地方政府管理模式的轉變。鑒于此，城投企業向市場化轉型后，與政府的關系將會逐步發生變化，逐步轉向出資人和被出資人的關系。

海通固收的姜佩珊團隊在研報中認為，從市場表現來看，市場并未給予城投公司“退平臺”行為的信用風險重新定價。展望未來，雖然“退平臺”意味城投平臺與地方政府在名義上解綁，但短期內在各地政府債務化解強監管形勢下，城投公司與地方政府平臺信用關聯仍維持較強，長期來看城投公司的自身可持續性盈利能力、獲取資源能力成為關注重點。

興業固收黃偉平團隊在研報中也認為，從市場反應的角度來看，投資人基本不會對“退平臺”的城投債進行明顯的重定價。“退平臺”并不意味著城投企業和政府關系的完全割裂，對于“退平臺”后發展定位清晰、與政府聯動密切，尤其是對當地經濟發展仍有較大作用、能夠承接更多項目（諸如參與城市更新等）的城投平臺，特別是經濟發展動能強的地區，投資者依然可以積極挖掘投資價值。